Utvalget foreslår en rekke endringer i finansieringssystemet for barnehager, som skal gi kommunene større fleksibilitet. PBL tviler på at de foreslåtte løsningene vil bidra til bedre og jevnere kvalitet i barnehagene.
PBL har over tid sett en tiltakende polarisering av debatten om de private barnehagene og annen velferd og har etterlyst bedre faktagrunnlag for en nyansert debatt.
Vi ønsker mest mulig åpenhet om velferdstjenester både i privat og offentlig regi, og vi mener dette er en forutsetning for at samfunnet skal få mest mulig velferd for skattepengene i årene som kommer.
PBL var derfor fornøyd med at regjeringen i sin tid satte ned Velferdstjenesteutvalget.
Det er ikke overraskende for PBL at utvalget går langt i å konkludere med at velferdsstaten ikke lekker penger til urimelige fortjenester hos private aktører i velferden, selv om utvalget ikke kan utelukke at enkelte har fortjenester utover det som anses som rimelig.
Ekspertutvalg
Det regjeringsoppnevnte ekspertutvalget, som er ledet av Kåre Hagen, leder for Senter for velferds- og arbeidslivsforskning (SVA) ved OsloMet, leverte 30. november sin rapport til næringsminister Iselin Nybø.
Rapporten består av to delutredninger. Delutredning 1 er en kartlegging av lønns- og arbeidsvilkår og reguleringer av velferdstjenester og av pengestrømmer og lønnsomhet hos kommersielle og ideelle leverandører av velferdstjenester. I delutredning 2 analyserer utvalget funn fra kartleggingen, og tilråder tiltak som kan bidra til mer velferd for hver krone brukt.
Utvalget har blant annet gjort følgende funn:
Private i barnehagesektoren
- Private aktører har vært viktige for å nå det politiske målet om full barnehagedekning, og har tradisjonelt blitt sett på som like gode tilbydere av barnehagetjenester som kommunene.
Lønnsomhet:
- I gjennomsnitt ligger driftsmarginene for private aktører i barnehagesektoren på 5-6 prosent i perioden 2014–2018. Lønnsomheten i private barnehager i form av driftsmargin er samlet på nivå med annet norsk næringsliv.
- Flertallet i utvalget mener det er vanskelig å fastslå om lønnsomheten i velferdssektorene er rimelig. Det er ikke gjort omfattende funn av «superprofitt», men utvalget har ikke grunnlag for å hevde at det ikke forekommer.
Utbytte og konsernbidrag:
- Flertallet i utvalget mener det ikke skal legges begrensninger på utbytte og konsernbidrag ut over det som gjelder innenfor dagens regelverk. Flertallet mener aktører vil kunne finne andre måter å ta ut verdier på, som vil være vanskelig å kontrollere . Flertallet mener en begrensning også vil svekke mangfold og innovasjon.
- Mindretallet (2 av 12) mener det bør legges begrensninger på utbytte og konsernbidrag dersom endringer i finansieringssystemet ikke gjennomføres.
Eiendomstransaksjoner:
- Utvalget finner at de store gevinstrealiseringene som har vært i barnehagesektoren oftest er knyttet til salg av barnehagevirksomhet og barnehageeiendom. Der kommunen har gitt bort eller solgt tomter til under markedspris, og disse eiendommene senere er solgt for markedspris, mener utvalget at ordet «superprofitt» kan være dekkende.
- Utvalget tilråder å vurdere om gevinster fra denne type salg skal anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet. Utvalget mener det kan være grunn til å se på muligheter for at gevinster ved slike transaksjoner bør tilbakebetales
Finansieringssystemet:
- Utvalget mener overskuddene i en del private barnehager tilsier at de på enkelte områder og i en del kommuner får høyere tilskudd enn det som er nødvendig for å opprettholde god tjenesteproduksjon.
- Utvalget vil derfor oppheve nasjonale regler for finansiering av barnehager og gi kommuner rett til både å velge finansieringsmåte og finansieringsnivå ut fra lokale forhold.
- Utvalget mener kommunene bør kunne velge om private barnehager blir finansiert med tilskudd eller gjennom anbudskonkurranser.
- Utvalget mener kommunene bør kunne tidsbegrense avtaler om tilskudd for å ha bedre styring med kapasiteten i barnehagesektoren.
Lønns- og pensjonsbetingelser
- Gjennomsnittlig lønnsnivå i ideelle og kommersielle barnehager er omtrent likt med de offentlige barnehagene.
- Utvalget mener leverandører som i dag mottar tilskudd bør være pliktig som et minimum til å følge lønn og andre arbeidsvilkår i relevante landsomfattende tariffavtaler.
Ideelle vs. kommersielle
- Flertallet i utvalget viser til at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av å favorisere ideelle i konkurranser om velferdstjenester. Flertallet tilråder derfor i utgangspunktet ikke økt bruk av adgangen til å reservere konkurranser om anskaffelser for ideelle.
- Mindretallet (2 av 12) mener ideelle aktørers sosiale mål og manglende mulighet til å ta overskudd ut av virksomheten, gir grunnlag for større grad av tillitsbasert styring. Dette innebærer at styringskostnadene er lavere ved bruk av ideelle aktører. De mener derfor det kan derfor være grunn til økt bruk av ideelle aktører fremfor kommersielle
Kommunene skjermes
PBL mener imidlertid at mandatet er for snevert når utvalget bare har fått i oppdrag å se på fortjenestene og pengestrømmene i private virksomheter uten samtidig å gå offentlig virksomhet nærmere etter i sømmene.
I forbindelse med reguleringsarbeidet har PBL fra første dag påpekt at det må være en forutsetning at utredninger av barnehagesektoren ikke skjermer kommunale barnehager fra et kritisk blikk og reguleringer som sikrer at samfunnets mål med barnehagene oppnås. I reguleringsarbeidet har nettopp kommunale barnehager vært skjermet, og PBLs foreløpige inntrykk er at mangelen på helhet også preger Velferdstjenesteutvalgets rapport.
Som kjent legger kommunal drift av barnehager helt avgjørende premisser for privat barnehagedrift. Uten å gå inn på kommunal leveranse til offentlig finansiert velferd, mister også utvalget sammenligningsgrunnlaget de etterlyser i rapporten for å kunne fastslå om fortjenestene i velferdsforetakene er rimelige.
Når målet er å komme med løsninger som bidrar til at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, etterlyser PBL perspektiver på at private barnehager årlig sparer samfunnet for mer enn to milliarder kroner, sammenlignet med om det offentlige driver alle barnehager selv, tilsynelatende uten at offentlige barnehager kan dokumentere høyere kvalitet.
Det er derfor problematisk at utvalget virker mer opptatt av å kartlegge hva de private aktørene tjener, enn å se på hva det offentlige faktisk sparer.
Når disse perspektivene mangler i utredningene, hemmer det også noen av konklusjonene til Velferdstjenesteutvalget.
Svakheter i konklusjonene
PBL er i gang med å gå grundig igjennom rapporten som er på 592 sider, men PBL har allerede ytret i media at organisasjonen er kritisk til noen av forslagene som utvalget legger frem.
Ikke minst gjelder dette forslaget om å oppheve de nasjonale reglene for finansiering av barnehager. Dette er i praksis å oppheve prinsippet om økonomisk likeverdig behandling.
Det er også feil ende å begynne i hvis målet er en mer effektiv bruk av offentlige midler.
Allerede bruker det offentlige mer per oppholdstime i kommunale enn i private barnehager uten å kunne dokumentere bedre kvalitet i tjenestene. Dersom målet er, slik det heter i rapporten, at tiltak blir foreslått for at samfunnet skal få mer velferd for pengene, er det ulogisk å utelukkende se på mulige innsparinger i den delen av sektoren der kommunene allerede bruker minst.
En åpning for at kommunene kan oppheve plikten til å betale tilskudd til offentlig godkjente barnehager og i stedet inngå kortvarige avtaler om driftstilskudd, vil ta fra de private barnehagene muligheten til å jobbe med langsiktig kvalitetsutvikling. Dette er ikke til barnas beste.
Det er heller ikke til barnas beste om kommunene skulle få anledning til å redusere tilskudd til private barnehager – for eksempel hvis de har «for høye» overskudd. Et slikt grep vil frata barnehagene incentivene til å være kostnadseffektive der dette ikke går på bekostning av tilbudet til barna eller vilkårene til de ansatte. Barnehagene vil på den måten heller ikke ha de riktige verktøyene for utvikling og innovasjon.
PBL opplever at det er vanskelig nok for kommunene å gi private barnehager riktige tilskudd nå som de skal følge et nasjonalt regelverk. Organisasjonen gjennomgår hvert år tilskuddsvedtakene i mer enn 200 kommuner, og hvert år blir det funnet feil i nær halvparten av dem.
Vi har ikke tillit til at kommunene vil finne et mer riktig nivå på tilskuddene dersom de selv har frihet til å vurdere hvilke kostnader som er relevante å ta med i tilskuddsgrunnlaget.
Avtalebrudd
Et annet punkt PBL finner grunn til å sette spørsmåltegn ved, er utvalgets konklusjoner om salg av tomter som i årene rundt barnehageforliket ble gitt til under markedspris for å få fart på barnehageutbyggingen.
PBL mener det er rimelig dersom kommuner i fremtiden stiller visse betingelser dersom kommunale tomter blir gitt bort eller solgt billig til barnehageformål.
Men vi mener det vil være et direkte avtalebrudd dersom det offentlige setter i gang prosesser med å gi gamle avtaler nye betingelser – og på den måten skulle kreve gevinster på eiendomssalg tilbakebetalt.