1. november 2023 la regjeringen forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter ut på høring. Høringsnotatet inneholder blant annet et forslag om å gi kommunene adgang til å redusere antall barnehageplasser en barnehage er godkjent for.
Forslaget er i tråd med regjeringens barnehagestrategi fra januar 2023, der det heter at «Skal vi nå disse ambisjonene må (…) kommunene ha styringsrett når det gjelder godkjenning av barnehager, opptak, dimensjonering og kapasitet.»
I dette notatet viser PBL (Private Barnehagers Landsforbund) hvordan lovforslaget svekker foreldres/foresattes innflytelse over barnehagesektoren og hvordan det angriper deres rett til å avgjøre hvilke barnehageplasser som skal ha livets rett.
Fra mangel på plasser til mangel på barn
For 25 år siden hadde bare seks av ti barn i alderen 1 til 5 år barnehageplass. Behovet for nye plasser var enormt, og kommunene klarte ikke å bygge opp tilbudene i takt med foreldrenes etterspørsel etter barnehageplasser og de nasjonale ambisjonene om full dekning.
Gjennom barnehageforliket i 2003 ble private og offentlige initiativtakere oppfordret til å sette fart på utbyggingen. For at flere private skulle våge å ta risiko ved å starte egne virksomheter i barnehagesektoren, ble de lovet forutsigbarhet i form av økonomisk likeverdig behandling.
Dette ga resultater. I perioden 2004 til 2013 ble det etablert mer enn 70.000 nye barnehageplasser. I noen av de viktigste utbyggingsårene sto private etablerere for nesten to av tre nye plasser.
Slik sikret offentlige og private aktører full barnehagedekning i det som er blitt en av de mest vellykkede velferdsreformer i moderne tid.
Siden 2013 har imidlertid nedgang i størrelsen på barnekullene ført til at behovet for barnehageplasser har avtatt – vel å merke på nasjonalt plan. De første årene ble det færre barn i kommunale barnehager, men fortsatt en liten økning i antallet barn i private barnehager – mye grunnet nyetableringer i områder med befolkningsvekst.
I årene 2017 til 2021 var det en jevn nedgang i antall barn både i private og kommunale barnehager. I 2022 fortsatte nedgangen i private barnehager, mens det igjen ble flere barn i kommunale barnehager.
Dette året ble det 106 færre barnehager – 99 færre private og syv færre kommunale barnehager i Norge.
Disse tallene viser at de som hevder at nedgang i barnetall må tas i kommunale barnehager, mens private barnehager kan drive videre som før, tar feil.
Dagens regelverk: Foreldrene bestemmer
Utviklingen i barnehagesektoren de siste ti årene har styrket foreldrenes rett til ikke bare å få en barnehageplass, men også til å velge den barnehagen som best dekker barnets og familiens behov.
Foreldre kan i veldig mange kommuner velge mellom et betydelig antall barnehager. Mange velger en av barnehagene som ligger nærmest hjemmet eller jobben. Andre velger en barnehage med en spesiell profil eller en barnehage som over tid har opparbeidet seg et godt rennommé.
Begrensningen i valgmulighetene ligger i hvor mange plasser den enkelte barnehagen er godkjent for.
Private barnehager har i all hovedsak to inntektskilder: Offentlige tilskudd, som i gjennomsnitt dekker 85 prosent av kostnadene, og foreldrebetaling som dekker resten.
Private barnehager får ikke tilskudd eller foreldrebetaling for tomme plasser. I dagens system bærer dermed private selv hele risikoen dersom de ikke får fylt de plassene kommunen har godkjent.
Private barnehager som ikke er attraktive nok/ikke leverer god nok kvalitet, vil ikke få nok søkere – og dermed ikke nok inntekter. Disse barnehagene må da nedskalere og eventuelt legge ned driften.
Kommunale barnehager finansieres over kommunens budsjetter, og det er derfor ikke en like direkte sammenheng mellom inntekter og antall barn. Imidlertid vil kommunens kostnader per barn bli høye dersom plasser står tomme uten at det tas grep på kostnadssiden. Får ikke den kommunale barnehagen nok søkere, kan det derfor over tid føre til at avdelinger eller hele barnehager stenger.
Dagens regelverk, der foreldre søker om – og tildeles – plass i et samordnet opptak, innebærer at det er foreldrene som avgjør om en barnehage har livets rett eller ikke.
Denne ordningen er viktig på flere måter.
For det første er det familiene som vet best hvilket barnehagetilbud som passer eget barn og egen livssituasjon best. Man bør ha tillit til at de tar sine valg ut fra hva som samlet sett er til det beste for deres barn og familie.
For det annet må både kommunale og private barnehager kontinuerlig utvikle tilbudene i tråd med familienes behov for å bli foretrukket. Dette skaper utvikling, kvalitet og mangfold.
Og det fører til at det er de barnehageplassene som det er minst behov for, som blir faset ut. Slik bør det også være i fremtiden.
Nytt lovforslag svekker valgfriheten
I sitt lovforslag tar regjeringen til orde for å flytte innflytelse fra foreldre til kommunen. Foreslått lovtekst (ny § 15 a) lyder:
«Kommunen kan redusere antall barnehageplasser en barnehage er godkjent for når det er nødvendig for å hindre overkapasitet i hele eller deler av kommunen. I vurderingen skal kommunen ta utgangspunkt i at reduksjonen skal fordeles jevnt mellom barnehagene i kommunen, men kommunen skal også legge vekt på behovet for barnehageplasser i ulike deler av kommunen og behovet for å opprettholde barnehageplasser i barnehager med en særskilt profil.
Vedtak om antall barnehageplasser en barnehage er godkjent for kan ikke endres oftere enn hvert tiende år, med mindre barnehagen er enig i endringen. Vedtak etter første ledd skal varsles minimum to år før ikrafttredelse.»
PBL har registrert at enkelte politikere har hevdet at en slik tilnærming ikke vil svekke foreldres rett til å velge barnehage for sitt barn.
Dette er PBL sterkt uenig i. Det er vanskelig å se noen annen hensikt med lovparagrafen enn nettopp å kunne styre barn bort fra barnehager som foreldrene foretrekker, og over til barnehager som ikke nok mange foreldre søker om plass i.
Dette var også et ønske LO ga sterke signaler om i sitt høringssvar om Storberget-utvalgets rapport:
«Det er også nødvendig å stille kommunene i stand til å fordele barn til offentlige barnehager. Det vil si at kommunen skal koordinere opptaket og fordele den samlede etterspørselen etter barnehageplasser på hhv kommunale og private barnehager etter lokale behov og preferanser.»
Vi vil nå se nærmere på ulike elementer av den foreslåtte paragrafen og kommentere hvordan dette påvirker foreldrenes rett til å velge barnehage for sine barn.
«Nødvendig for å hindre overkapasitet»
Det er en realitet at det mange steder er flere barnehageplasser enn barn i barnehagealder.
For foreldre gir dette økte muligheter til å velge mellom flere barnehagetilbud.
For barnehagene, som må bli foretrukket for å kunne opprettholde full drift, gir det insentiver til å utvikle kvalitet og mangfold i tråd med barnas og familienes behov.
Overkapasitet i en kommunal barnehage har en kostnad for kommunen dersom driftskostnadene ikke tilpasses det antall barn som har plass i barnehagen. I tillegg løper eiendomskostnader nesten uavhengig av aktiviteten i barnehagen.
Overkapasitet i en privat barnehage har derimot ingen kostnad for kommunen. Offentlige tilskudd (og foreldrebetaling) utløses av at familiene søker om plass og får plass der. Får ikke barnehagen nok søkere, er det eieren som sitter med all risiko.
Når den foreslåtte lovparagrafen innledes med setningen «Kommunen kan redusere antall barnehageplasser en barnehage er godkjent for når det er nødvendig for å hindre overkapasitet i hele eller deler av kommunen», er det nærliggende å trekke slutningen om at det handler om å hindre at familienes frie valg fører til overkapasitet i kommunale barnehager.
Men uavhengig av hva som er motivasjonen, vil en slik begrensning i overkapasiteten føre til at færre av de etterspurte plassene blir tilgjengelige for familiene å søke på.
Slik svekker lovforslaget foreldrenes valgfrihet.
«Reduksjonen skal fordeles jevnt»
Dersom det er overkapasitet i barnehagesektoren lokalt, og foreldrene har full frihet til å velge det barnehagetilbudet som de ønsker for sine barn, vil de mest foretrukne barnehagene få fylt sine plasser, mens andre kan få ledig kapasitet.
Regjeringen skriver:
«I vurderingen skal kommunen ta utgangspunkt i at reduksjonen skal fordeles jevnt mellom barnehagene i kommunen.»
Dette innebærer at de mest foretrukne barnehagene får færre plasser å tilby sine søkere, mens de barnehagene som ikke like mange foreldre foretrekker, får flere barn.
Et tenkt (og svært forenklet) eksempel: Barnehage A og barnehage B har begge 60 plasser. De siste årene er det blitt færre småbarnsfamilier i barnehagenes nærområde. Barnehage A er av ulike grunner foretrukket av foreldrene og får fortsatt fylt sine plasser, mens barnehage B ikke får fylt mer enn 40 plasser. For at nedgangen skal fordeles jevnt, reduserer kommunen antall godkjente plasser i barnehage A til 50.
Retten til å søke om plass opprettholdes – i hvert fall på papiret. Men en konsekvens er at færre familier får oppfylt sine førsteønsker. Ti familier som under dagens regelverk ville valgt barnehage A, må nå «velge» barnehage B.
Slik svekker lovforslaget foreldrenes valgfrihet.
«Legge vekt på behovet»
Den foreslåtte lovteksten fortsetter:
«Kommunen skal også legge vekt på behovet for barnehageplasser i ulike deler av kommunen og behovet for å opprettholde barnehageplasser i barnehager med en særskilt profil.»
Utgangspunktet er altså at en nedgang i barnetall skal fordeles jevnt mellom barnehagene. Men så skal kommunen i tillegg ta stilling til hva slags type profilbarnehager det er særlig behov for.
Hva slags søkertall en barnehage har, er i høringsnotatet ikke nevnt som et selvstendig kriterium for kommunens vurderinger.
Altså mener regjeringen at det er kommunen – ikke familiene – som skal avgjøre hvilke barnehageplasser det er behov for.
Dette gir grunn til å minne om at kommunen er til for familiene – ikke omvendt.
PBL forutsetter at den enkelte familie vet bedre enn kommunen hvilke barnehager som best oppfyller barnets og familiens behov.
De som ønsker plass i en friluftsbarnehage, bør kunne gjøre det uten kommunal overstyring. Men det samme bør de som ønsker en plass i en barnehage uten en «særskilt profil».
Derfor bør søkertallene være det som avgjør hvor mange barn det skal være i den enkelte barnehage, så lenge man holder seg innenfor barnehagens godkjente leke- og oppholdsareal.
Alt annet er en svekkelse av foreldrenes rett til å velge barnehage.
Svekker kvalitet og mangfold
Regjeringens forslag om å gi kommunene adgang til å redusere antall barnehageplasser en barnehage er godkjent for, vil ikke bare svekke foreldrenes rett til å velge barnehage for sine barn.
Det vil også svekke mekanismene som bidrar til utvikling av kvalitet og mangfold, til beste for barn, foreldre, ansatte og samfunnet for øvrig.
I dag vet både eiere og ansatte i sektoren at deres virksomheter og arbeidsplasser er mest trygge så lenge det er søkere nok til ledige barnehageplasser.
Det gir insentiver – både i kommunale og private barnehager – til kontinuerlig å utvikle kvaliteten og mangfoldet i tilbudene.
Regjeringens lovforslag svekker disse insentivene.
Foreldre er i dag jevnt over veldig godt fornøyde med sine barnehager. Utdanningsdirektoratets årlige foreldreundersøkelse viser at 93 prosent av foreldrene er svært eller ganske fornøyde med barnehagen.
EPSI Rating har i mer enn ti år sammenlignet foreldres/brukeres fornøydhet med de ulike delene av utdanningsløpet. Resultatene derfra viser at fornøydheten er større i barnehagesektoren enn i noen andre deler av utdanningsløpet.
EPSI Rating har de siste årene også sammenlignet fornøydheten til barnehageforeldre i Norge, Sverige og Danmark. Her scorer Norge vesentlig bedre enn de andre skandinaviske landene.
Det er grunn til å tro at det er en sammenheng mellom foreldrenes tilfredshet og den graden av innflytelse foreldre har over tilbudene.
Å svekke denne innflytelsen – og på sikt svekke foreldrenes tilfredshet med barnehagesektoren – kan bli et kostbart eksperiment i en tid hvor presset på velferdstjenestene øker.
Oppsummering
Barnehageforliket har vært en av de mest vellykkede velferdsreformer i moderne tid.
Private aktører ble invitert inn til å bidra til å løse problemet med mangel på barnehageplasser, og sammen med kommunene bygde de mer enn 70.000 barnehageplasser de første ti årene etter barnehageforliket.
Mens vi tidligere hadde mangel på barnehageplasser, har lavere fødselstall de senere år ført til at det nå er flere barnehageplasser enn barn.
Foreldres valg av barnehage styrer i dag hvor denne nedgangen skal tas. Barnehageplasser som blir foretrukket, blir fylt. Plasser uten søkere blir stående tomme.
Siden 2017 har det vært omtrent like stor nedgang i antall barn i private og kommunale barnehager.
Nå foreslår regjeringen å gi kommunene rett til å redusere antall plasser i private barnehager ytterligere – og uavhengig av hvilke barnehager som blir foretrukket av familiene.
Enkelte hevder at dette ikke vil svekke foreldrenes rett til å velge barnehage. Men det er vanskelig å se noen annen hensikt med lovparagrafen enn nettopp å kunne styre barn bort fra barnehager som foreldrene foretrekker, og over til barnehager som ikke «nok mange» foreldre søker om plass i.
Man vil opprettholde en slags valgfrihet og søkeprosess, men samtidig redusere antall private barnehageplasser familiene kan velge mellom.
Ved å fordele nedgangen i barnetall jevnt mellom barnehager lokalt, i stedet for å la familiene avgjøre hvilke barnehageplasser som skal ha livets rett, vil færre familier få plass i den barnehagen de ønsker.
Slik svekker lovforslaget foreldrenes rett til å velge barnehage.