I regjeringens forslag til endring i statsbudsjettet foreslås å redusere pensjonspåslaget til private barnehager.
Begrunnelsen er at private barnehager i gjennomsnitt har lavere kostnader til tjenestepensjon for sine ansatte enn det de får utbetalt i pensjonstilskudd gjennom driftstilskuddene.
I dag er påslaget en sjablong på 13 prosent av lønnsgrunnlaget i kommunale barnehager i hjemkommunen. Dette igjen brukes til å angi pensjonstilskudd henholdsvis per heltidsplass lite og stort barn.
Forslaget til regjeringen går ut på å redusere dette påslaget til 10 prosent. For private eiere som eier mer enn to barnehager foreslår regjeringen at dette skal gjelde fra 2022. Enkeltstående barnehager vil ifølge forslaget få en overgangsordning der pensjonspåslaget er 12 prosent i 2022, 11 prosent i 2023 og 10 prosent i 2024.
I forslaget heter det videre: «Private barnehager som har inngått pensjonsavtale før 1. januar 2019, kan også få dekket høyere pensjonsutgifter, oppad begrenset til kommunens egne pensjonsutgifter.»
Det blir av flere hevdet at pensjonskuttet ikke er alvorlig for private barnehager fordi barnehager med høye pensjonskostnader uansett vil få disse dekket gjennom søknadsordningen. Det er ikke riktig.
I det følgende vil PBL belyse hvorfor søknadsordningen, om å få dekket høyere pensjonskostnader enn det som dekkes gjennom sjablongen, ikke løser utfordringene ved kuttforslaget.
1. Den øvre grensen for hvor høye pensjonskostnader som dekkes, er uforutsigbar
Søknadsordningen innebærer at private barnehager kan søke om å få dekket pensjonskostnader ut over sjablongen på 13 prosent. Dette er imidlertid begrenset oppad til hjemkommunens egne pensjonskostnader per årsverk. Denne øvre grensen omtaler vi som «taket».
I snitt har kommunene rapportert pensjonskostnader på 17,9 prosent (2019). Men dersom kommunen finansierer deler av sine pensjonskostnader gjennom bruk av premiefond, vil de rapporterte kostnadene bli lavere, selv om årets pensjonspremie er den samme.
For eksempel finansierte Oslo kommune i 2019 hele 40 prosent (192 millioner kroner) av sine pensjonskostnader ved å hente penger fra premiefond.
For søknadsåret 2020 (regnskap 2018) var taket i Oslo kr. 135 066. For søknadsåret 2021 var «taket» falt til kr. 63 898 pga. omfattende premiefondsbruk. Den øvre grensen er dermed 10,6 prosent av lønnsgrunnlaget.
Dermed vil det for private barnehager i Oslo med ekstra høye pensjonskostnader ikke ha noen hensikt å søke om dekning i 2021.
I Bergen tilsier kostnadene til pensjon i kommunale barnehager at «taket» for dekte pensjonskostnader skulle vært på 98.000 kroner per ansatt i 2021. Men ettersom kommunen har finansiert deler av pensjonskostnadene gjennom premiefond, er «taket» dette året på 68.000 kroner.
Mens den øvre grensen i Bergen i søknadsåret 2020 var på 14,9 prosent, er det 11,7 prosent i søknadsåret 2021.
Disse tallene, og variasjonene i dem, viser at, private barnehager ikke har noen garanti for å få dekket sine pensjonskostnader gjennom denne søknadsordningen. Med en nedjustering av pensjonssjablongen fra 13 til 10 prosent vil det være en større andel barnehager som ikke får dekket sine pensjonskostnader gjennom sjablongen, og på grunn av dette smutthullet i søknadsordningen, vil flere barnehager ikke få dekket sine kostnader til pensjon.
2. Å kartlegge om den enkelte private barnehage er i posisjon til å søke er svært tid- og ressurskrevende
PBL undersøker hvert år hvilke av de om lag 1.700 barnehagene i PBLs tariffområde som kan være i posisjon til å søke om å få dekket pensjonskostnader ut over sjablong. Dette er et ressurskrevende arbeid, av flere årsaker:
- Ikke alle pensjonskostnader fremgår nødvendigvis av resultatregnskapet i Basil. Derfor må PBL etterspørre dokumentasjon fra pensjonsleverandør Storebrand for å kontrollere hvem som kan være i posisjon til å søke. Heller ikke dette er uproblematisk, av flere og sammensatte årsaker.
- Selve jobben med å kartlegge totale kostnader opp mot antall barn og antall årsverk i den enkelte barnehage er i seg selv omfattende. Dette er en tidstyv for barnehagene som krever administrative ressurser mange private barnehager ikke har.,
- Noen barnehager har tilsynelatende uforklarlige endringer i pensjonskostnader (f.eks engangspremie) fra det ene året til det andre. Dette kan ha flere årsaker, og før en søknad kan sendes, må PBL undersøke om endringene skyldes reelle økte kostnader i søknadsåret eller ikke
- For å kunne måle pensjonskostnaden opp mot det barnehagene får i pensjonstilskudd må vi finne alle kommunene sine pensjonspåslag og eventuelle bruk av premiefond. Det har vi på langt nær i dag.
3. Kommunene og barnehagene har svært variabel kompetanse
PBL har erfaring med at flere kommuner, kanskje særlig små kommuner, ser ut til å mangle kunnskap om dette regelverket.
Når PBL sender søknader om dekning av ekstra høye pensjonskostnader, er det noen kommuner som svarer relativt kjapt. Andre kommuner må PBL sende purringer til. I noen tilfeller går det flere år før barnehagen får en avklaring på om kostnadene blir dekket, eller ikke.
Der kommunene ikke synes å ha tilstrekkelig kunnskap, må PBL i mange tilfeller bruke ekstra ressurser på å sette kommunene inn i regelverket.
Også et betydelig antall av barnehagene har ikke tilstrekkelig med kunnskap om pensjon til fullt ut å kunne ivareta sine egne interesser på dette området. Barnehagenes administrative ressurser er ofte knappe.
Det er derfor betydelig risiko for at barnehager vil gå glipp av tilskudd de egentlig har lovfestet krav på dersom det avhenger av en omfattende søknadsprosess og med utgangspunkt i et komplekst tallmateriale.
4. Forslaget tar ikke hensyn til helheten i finansieringssystemet
Utgangspunktet for dagens finansieringssystem er at private barnehager får driftstilskudd basert på faktiske kostnader i kommunale barnehager i hjemkommunen.
Systemet består imidlertid av flere elementer som samlet skal gi en økonomisk likeverdig behandling i tråd med barnehageloven § 19:
Kommunens driftskostnader minus kommunale pensjonskostnader danner grunnlaget. Dette beregnes med to års etterslep, men er deflatorjustert for forventet lønns- og prisvekst.
Kapitalkostnadene blir i de fleste kommunene ikke brutt ned på den enkelte barnehage. Derfor får private barnehager i stedet et kapitaltilskudd ment å dekke barnehagenes rente- og avskrivningskostnader. Kapitaltilskuddet følger en trappetrinnsmodell og gir lavere utbetaling i takt med barnehagebyggenes alder. Private barnehager i Norge får i 2021 i gjennomsnitt 9.841 kroner per heltidsplass i kapitaltilskudd. PBLs beregninger viser til sammenligning at kommunale barnehager i Oslo i 2020 i snitt betalte 17.000-18.000 kroner i internhusleie per barn, eksklusive forvaltning, drift og vedlikehold.
Kommuner har en rekke sektoruavhengige kostnader (IT, regnskap/revisjon, HMS etc), som ikke blir kostnadsført på den enkelte barnehage. For å sikre økonomisk likeverdig behandling får private barnehager derfor et administrasjonspåslag på 4,3 prosent av brutto driftsutgifter i de kommunale barnehagene.
Den offentlige tjenestepensjonen gir ikke bedre ytelser, men er mye mer kostbar enn de beste innskuddsbaserte (hybrid-)pensjonene i private barnehager. Barnehagepensjonen, som er pensjonsavtalen mellom PBL, Fagforbundet, Utdanningsforbundet og Delta er en slik hybridordning. Den er livsvarig og kjønnsnøytral, og har fått gode attester fra de ansattes organisasjoner.
I snitt har kommunale barnehager en innrapportert pensjonskostnad som utgjør 17,9 prosent (2019) av kommunale barnehagers lønnsgrunnlag. For å gi private barnehager en rimelig, men ikke altfor høy kompensasjon, er pensjonspåslaget derfor satt til 13 prosent.
At private barnehager lykkes med å fremforhandle pensjonsavtaler som er minst like gode for de ansatte til en lavere pris, sparer både barnehagene og det offentlige for store summer hvert år.
Det har aldri vært meningen at de enkelte elementene i finansieringsordningen skal dekke den enkelte barnehages kostnader på de respektive områder, år for år.
Velferdstjenesteutvalget (NOU 2020:13 s. 231) skriver: «Det er ingen regler som sier at pensjonstilskuddet skal bli brukt til å dekke pensjonsutgifter, at administrasjonstilskuddet skal bli brukt til å dekke administrasjonsutgifter eller at kapitaltilskuddet skal bli brukt til å dekke kapitalkostnader.»
Kunnskapsdepartementet har tidligere understreket tydelig at «graden av overkompensasjon knyttet til pensjonsutgiftene sees i sammenheng med underkompensasjon knyttet til kapitaltilskuddet».
Ved å foreta betydelige grep i ett element av finansieringssystemet, uten grundig å analysere treffsikkerheten i finansieringssystemet som helhet, og uten å utrede konsekvensene for barn, foreldre, ansatte og eiere i de private barnehagene, risikerer man å skade mer enn man reparerer.
Dersom barnehagene er underfinansiert på andre områder i finansieringsordningen, vil en søknadsordning med kostnadsdekning innenfor pensjon ikke løse utfordringen med å gi barnehagene likeverdig finansiering totalt sett.