– Dette er en forventet utvikling, men like fullt viktig dokumentasjon om status i sektoren. Nå er det viktig at vurderinger av fremtidig finansiering og regulering bygger på mest mulig oppdaterte tall, ikke gamle og utdaterte tall fra før innføringen av ny bemanningsnorm og skjerpet pedagognorm, sier administrerende direktør Anne Lindboe i PBL.
Rapporten er utarbeidet av Telemarksforskning og Samfunnsøkonomisk analyse på oppdrag for Utdanningsdirektoratet.
Rapporten går i dybden og gir en grundig analyse av økonomiske forhold i sektoren. I forbindelse med Storberget-utvalget, og Velferdstjenesteutvalget før det, har det vært mye debatt om lønnsomheten i barnehagesektoren. Og som PBL skriver i høringssvaret om Storberget-utvalget:
«Det meste av data i rapportene som utvalget skulle bruke i sitt arbeid, bygger dessuten på tall fra før bemanningsnormen, før skjerpet pedagognorm og før PBL kom til enighet med arbeidstakerorganisasjonene om en ny og fremtidsrettet hybridpensjonsordning.»
Denne nye rapporten fra Telemarksforskning og Samfunnsøkonomisk analyse tar derimot i større grad hensyn til nyere tall og at skjerpet bemanning- og pedagognorm påvirker lønnsomhet. Det er for PBL åpenbart at dette bør legges til grunn når eventuelle endringer i finansieringen av barnehager drøftes.
Rapporten viser at det er store variasjoner i sektoren, og den tegner – siden den bygger på et mer oppdatert faktagrunnlag – et mer nyansert og realistisk bilde av hvordan man beregner lønnsomhet.
– Både Storberget-utvalget og Velferdstjenesteutvalget baserer sine forslag på gamle tall, blant annet om økonomi og lønnsomhet i private barnehager, fra før den store reformen med innføring av nye normer. Det er et problem og en stor svakhet ved disse rapportene. Det vil være uforsvarlig å gjøre vesentlige endringer i rammebetingelsene basert på historiske tall som er lite relevante for situasjonen i sektoren i dag. Derfor må det som kommer frem i denne rapporten få innvirkning på de prosessene som nå pågår, sier PBL-leder Anne Lindboe.
Mer realistisk om lønnsomhet
Vedrørende lønnsomhet i private barnehager, heter det for eksempel i rapporten:
«Egenkapitalrentabilitet er investorenes avkastningsmål, men den er vanskelig å benytte for å forstå aggregert utvikling uten å også drøfte ulike eieres risikovurderinger og finansielle situasjon. Vår vurdering er at den er mindre relevant å følge for regulatorisk overvåkning på aggregert nivå.
Egenkapitalrentabilitet gir et skjevt bilde av lønnsomheten fordi den er preget av egenkapitalandelen. Dermed reflekterer den i mindre grad høy eller lav lønnsomhet enn det totalkapitalrentabiliteten gjør. Totalkapitalrentabiliteten er mer egnet til å kunne si noe om lønnsomheten er god eller dårlig ut ifra en interesse for den finansielle situasjonen i sektoren, fordi den tar hensyn til den totale kapitalbindingen.
Totalkapitalrentabiliteten er mindre variabel og i mindre grad påvirket av finansieringsstrategien, siden den er basert på summen av egenkapital og gjeld. Når gjeldsgraden er varierende og delvis høy, er totalkapitalrentabiliteten mer sammenlignbar mellom barnehager enn egenkapitalrentabiliteten. Vår vurdering er at totalkapitalrentabilitet er det mest relevante kapitalavkastningsmålet å følge for myndigheter.»
Dette er tekniske formuleringer. Poenget er at totalkapitalrentabiliteten gir et mer realistisk bilde av lønnsomheten:
«Totalkapitalrentabiliteten har falt svakt over tid. I 2019 var kapitalavkastningen om lag 4 prosent, mot 7,4 prosent i 2014. Den samlede avkastningen påvirkes i stor grad av foretak som eier egne eiendommer. Foretak som eier egne eiendommer, representerer over halvparten av foretakene, og har i gjennomsnitt mer gjeld og egenkapital. Imidlertid har totalrentabiliteten falt i perioden 2014–2019 blant alle virksomhetskategorier.» (s 31)
Andre viktige momenter i rapporten er (sitater fra rapporten):
- «De private barnehagene har samlet hatt god lønnsomhet i flere år, men den har sunket etter 2014, særlig fra 2018 til 2019. Nedgangen fra 2018 til 2019 ser i stor grad ut til å skyldes innføringen av ny bemanningsnorm. Det er mindre klart om pedagognormen har påvirket lønnsomheten.»
- «Det er imidlertid stor variasjon i lønnsomhet mellom de enkelte barnehagene i sektoren. Om lag en tredjedel av de ordinære barnehagene gikk med underskudd i 2019. Dersom vi grupperer barnehagene etter organisasjonsform og konserntilknytning, ser vi at det er de ideelle som har dårligst lønnsomhet og høyest andel barnehager som går med underskudd.»
- «Det er ingen andre næringer i Norge som har de samme rammevilkårene og opererer i et fullt ut sammenlignbart marked som private barnehager. Private barnehager får tilskudd og opererer ikke under et anskaffelsesregime, som for eksempel private barnevernsinstitusjoner og sykehjem gjør. Videre forplikter barnehageloven de private til å bruke tilskudd slik at det kommer barna til gode.» (s. 34)
Bemanningsnorm og lønnsomhet
Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at nedgang i lønnsomheten entydig kan knyttes til innføring av bemanningsnorm.
Normen påvirker og vil svekke gevinstmuligheter. Det er imidlertid viktig å påpeke at bemanning også var regulert før normen. Da var kravet at man skulle ha forsvarlig bemanning og ikke skulle ha vesentlig lavere personalkostnader enn tilsvarende kommunale barnehager.
Videre skrives det i rapporten at bemanningsnormen har virket for kort til at det er vanskelig å konkludere helt. Dessuten er det andre faktorer som kan ha betydning, som sykefravær eller kanskje viktigere: At beregningsgrunnlaget er ulikt fra kommune til kommune.
Bemanningsnormen er en ny regulering som har svekket grunnlaget for å hevde at myndighetene bør endre finansieringsmodell i tråd med Storberget-utvalgets flertall, for hindre for store gevinster i barnehagesektoren. Rapporten underbygger dette blant annet ved å påpeke:
«De nye normene reduserer dette mulighetsrommet for å profittere på lav bemanning.»
Dette betyr derimot ikke at endring av finansieringsmodellen i seg selv ikke er ønskelig. PBL ønsker en finansieringsmodell som legger til rette for høy kvalitet og stort mangfold, og som hindrer for store forskjeller mellom kommuner.
Unyansert om «evig tilskuddsrett»
I rapporten er det også drøftinger av hvordan markedet for barnehageplasser fungerer og hvordan reguleringene påvirker muligheten til inntjening:
«Private barnehager mottar tilskudd fra kommunen pr. barn, og tilskuddssystemet er designet for å dekke alle typer kostnader som er relevant for driften; pensjon, lønnskostnader, administrasjonskostnader og kapitalkostnader.
Innenfor dagens regelverk har private barnehager praktisk talt en evig driftsrett og dermed evig tilskuddsrett, så lenge foreldre søker barna sine til barnehagene, og barnehagen oppfyller visse krav til innhold og kvalitet. Sammenlignet med bortimot all annen næringsaktivitet har private barnehager dermed svært liten risiko tilknyttet inntjeningen.» (s.56)
PBL vil understreke at det ikke er riktig at driftsrett og tilskuddsrett i praksis er evig. Dagens diskusjoner om finansieringssystem skaper politisk risiko rundt inntjeningen og fremtidige driftsvilkår. Erfaringer fra PBLs medlemsbarnehager viser også at tilskuddet fra kommunen til private barnehager ikke innfris automatisk etter gitte regler. Det kan legges til at risikoen øker siden barnehagedekningen totalt sett er høy, samtidig som barnekullene synker.
Storberget-utvalgets forslag til radikale endringer finansieringsmodellen forsterker usikkerheten rundt forutsigbarheten i finansieringen. Hvis noen mener at private barnehager har for liten risiko, kan det snarere være et argument for mer konkurranse og fri etableringsrett for å sikre foreldre og barn mer valgfrihet.
