Det er to av forklaringene Agenda Kaupang gir på hvorfor kommunene hvert år sparer milliardbeløp på å bruke private barnehager, i stedet for å drive alle barnehagene selv.
Selv om private barnehager har betydelig lavere kostnader til pensjon enn kommunale barnehager, er ytelsene for de ansatte i private barnehager jevnt over minst like gode som for ansatte i kommunale barnehager.
2,3 milliarder kroner hvert år
Agenda Kaupang har tidligere konkludert med at norske kommuner hvert år sparer i snitt 2,3 milliarder kroner på private barnehager. I en oppdatert rapport har selskapet forsøkt å identifisere hvor besparelsen oppstår.
Gjennom sine analyser har Agenda Kaupang tidligere regnet ut at hver oppholdstime i kommunale barnehager i 2018 kostet kommunene 6,34 kroner mer enn det kommunene betalte i tilskudd per oppholdstime i private barnehager.
«Beregningene viser at det offentlige har spart i gjennomsnitt 2,34 mrd. kr hvert år de siste 11 årene på å tilby barnehageplasser i privat regi i stedet for kun i kommunal regi. Samlet besparelse i perioden utgjør 25,7 mrd. kr.» lyder konklusjonen fra Agenda Kaupang.
Utvidet rapport
Nå har PBL bestilt en utvidet rapport der Agenda Kaupang både tester ut noen hypoteser om mulige metodiske svakheter ved beregningene, samt forsøker å identifisere hvorfor private barnehager har gitt lavere barnehagekostnader for det offentlige.
Svaret på det første er at det ikke ser ut til å være store feil i beregningene. Svaret på det andre er delvis forskjell i pensjonskostnader og forskjell på hvilken lønns- og prisvekst som finansieres i henholdsvis kommunale og private barnehager.
På disse to områdene alene beregner Agenda Kaupang at kommunene i 2018 sparte om lag 1,2 milliarder kroner på private barnehager.
Metodiske svakheter?
I de tidligere utgavene av rapporten har noen av tallene over kommunale kostnader vært bygget på forenklede estimater og anslag. For å kontrollere treffsikkerheten på disse, har Agenda Kaupang beregnet kostnadene på nytt for ti kommuner.
«Konklusjonen på denne testen er at de opprinnelige beregningene står seg ganske godt», skriver Agenda Kaupang og legger til at dersom disse ti kommunene hadde vært representative, vil årlig besparelse i regnestykket reduseres fra 2,3 til 2,2 milliarder kroner i året.
«Man kan imidlertid ikke trekke konklusjoner om nasjonale tall på grunnlag av tall fra 10 kommuner. Det trengs et større, tilfeldig utvalg, for eksempel 100 kommuner», skriver Agenda Kaupang.
I tillegg sammenligner Agenda Kaupang sine tall med det Telemarksforsking har lagt frem om kommunal selvkost i sektoren. Med Telemarksforsking sine tall ville forskjellen på kommunenes kostnader til egne og private barnehager blitt cirka 2,2 milliarder kroner i 2018, mot 2,8 milliarder kroner i Agenda Kaupangs rapport.
Har identifisert tre årsaker
Det er flere årsaker til at private barnehager får lavere offentlig støtte per korrigerte oppholdstime enn kommunale barnehager.
De viktigste er antakelig lavere pensjonstilskudd og lavere kompensasjon for lønns- og prisvekst enn reell kostnadsvekst i kommunene. Lavere kapitaltilskudd kan også være en faktor.
«Disse tre faktorene forklarer omtrent halvparten av den beregnede besparelsen for kommunene», skriver Agenda Kaupang.
Forskjell i pensjonskostnader
Når det gjelder pensjonstilskuddet, har private barnehager siden 2015 fått et pensjonspåslag på 13 prosent av lønnsgrunnlaget i kommunale barnehager i barnehagenes hjemkommune.
I gjennomsnitt innrapporterte kommunene pensjonskostnader på cirka 18 prosent fra kommunale barnehager i 2018.
Dette året beregner Agenda Kaupang besparelsen på pensjon til 0,6 milliarder kroner.
Denne store besparelsen finner altså sted på tross av at det er vel dokumentert at pensjonsytelsene for de ansatte i private barnehager jevnt over er minst like gode som for ansatte i kommunale barnehager. Private barnehager betaler altså betydelig mindre for en ordning som er minst like god for de ansatte, som ordningen for ansatte i kommunale barnehager.
Kostander øker mer enn deflator
Private barnehager har år for år også fått lavere kompensasjon for lønns- og prisvekst enn det som har vært reell kostnadsvekst i kommunale barnehager.
Tilskuddene beregnes på grunnlag av timekostnadene i kommunale barnehager, basert på to år gamle regnskap. Denne timekostnaden korrigeres til dagens prisnivå ved kommunal deflator, altså finansdepartementets anslag på lønns- og prisvekst for inneværende år og neste år.
Over tid har den reelle kostnadsveksten i kommunale barnehager vært høyere enn denne forutsetningen. Kostnadsveksten i kommunale barnehager var, ifølge Telemarksforsking, på 10, 2 prosent fra 2016 til 2018. Dette er det dobbelte av kommunal deflator i samme perioden.
Raskere kostnadsvekst i kommunale barnehager kan på den måten forklare 0,6 milliarder kroner av besparelser ved bruk av private barnehager i 2018.
Usikkerhet om kapitaltilskudd
En tredje faktor Agenda Kaupang har sett på, er forholdet mellom kapitaltilskuddene til private barnehager og kapitalkostnadene i kommunene.
«Dette er et estimat med stor usikkerhet. Det er ikke alle kommunale barnehager som er lånefinansiert. Investeringsvolumet i barnehagene trenger ikke samsvare med andelen avskrivninger det enkelte år,» heter det i rapporten.
I sitt alternative anslag har Agenda Kaupang derfor anslått kalkulatoriske renter av bundet kapital, slik det gjøres etter reglene for selvkostregnskap i de ti kommunene. Funnene indikerer at kapitalkostnadene i kommunale barnehager i tidligere analyser muligens er noe undervurdert.
På bakgrunn av de forskjellige beregningene antyder Agenda Kaupang at kommunenes kapitalkostnader per barn var om lag 1.000 kroner høyere enn anslåtte kapitaltilskudd til private barnehager.
Gitt at disse tallene er riktige, vil forskjellen på kommunale kapitalkostnader og private kapitaltilskudd være på 140 millioner kroner i 2018.