Barnehagesektoren har i dag et mangfold av tilbud og tilbydere som få andre sektorer kan skilte med. Dette mangfoldet må ivaretas og dyrkes videre.
Fremtidens finansiering av private barnehager må legge til grunn hensynet til barns beste og at alle barn har rett til ikke å bli forskjellsbehandlet, i tråd med FNs barnekonvensjon. Det er statens ansvar å påse dette.
Prinsippet om økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager har ligget til grunn siden barnehageforliket, og må fortsatt være et bærende prinsipp i reguleringen av private barnehager.
Fremtidens finansiering må ses på som en helhet. Den må legge til rette for sunn og bærekraftig økonomi i alle typer private barnehager. Dette er viktig for å sikre høy kvalitet, et reelt mangfold av barnehager, og for å bidra til langsiktig eierskap med høye pedagogiske ambisjoner.
Skattepenger og foreldrebetaling skal brukes på en samfunnsøkonomisk effektiv måte. Ressursene fellesskapet bruker på barnehage, skal gå til å gjøre barnehagene bedre for barna.
Fremtidens finansiering bør samtidig gi kommunene bedre virkemidler enn de har i dag til styring og kontroll av sektoren. Private barnehager er avhengig av tillit til at de forvalter offentlige midler på en god måte, og imøteser stadig bedre kontrolltiltak som kan dokumentere at sektoren er ryddig og god. Det bør vises bedre frem at kommunen som barnehagemyndighet har rett til å stille lokalt vedtatte tilleggskrav til kvalitet i kommunale og private barnehager, og finansieringssystemet bør innrettes slik at det enkelt kan foretas avkortning av tilskudd til barnehager som ikke etterlever lokale eller nasjonale kvalitetskrav.
Effekter av gode barnehager på individ- og samfunnsnivå
Høy kvalitet i tilbudet til barna i barnehagen må være det aller viktigste hensynet i fremtidens finansiering av private barnehager.
Barnehager av høy kvalitet har stor innvirkning på barns utvikling. Sikring av høy kvalitet på barnehagetilbudet har også samfunnsmessige positive effekter.
Blant annet Meld. St. 6 (2019-2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO viser til at internasjonal og norsk forskning slår fast at årene fra 0 til 6 år er helt avgjørende for barns utvikling, og at gode barnehager har en positiv innvirkning på alle aspekter av denne.
Barnehager med høy kvalitet har positiv innvirkning på barnas sosiale kompetanse, barnas evne til selvregulering og andre grunnleggende ferdigheter blant annet i matematikk og språk.
Gode barnehager bidrar til å redusere frafall senere i utdanningsløpet, øker sjansen for å bli sysselsatt som voksen og minsker behovet for sosiale tjenester.
Barnehager med høy kvalitet er også særlig viktig for barn fra vanskeligstilte familier, sårbare barn og barn med særlig behov for tilrettelegging.
I tillegg til betydningen gode barnehager har for det enkelte barn, har James J. Heckman, nobelprisvinner i økonomi, vist at det også er samfunnsøkonomisk lønnsomt å investere tidlig i et barns oppvekst. «The Heckman Curve […] shows the economic benefits of investing early and building skill upon skill to provide greater success to more children and greater productivity and reduce social spending for society».
Hvorfor en kvalitets- og mangfoldsmodell?
Den største forskningsstudien av kvaliteten på tilbudet til barna i norske barnehager, Gode barnehager for barn i Norge (GoBaN), viser at kvaliteten i norske barnehager ikke er så god som mange har forventet, og at kvaliteten på tilbudet varerier. Blant hovedfunnene fra forskningen er også at gode barnehager har høy voksen-barn-tetthet og tilstedeværende pedagoger.
GoBaN finner ingen systematiske kvalitetsforskjeller som kan knyttes til eierskap. Dette støttes av tidligere funn, blant annet Gulbrandsen og Eliassen (2013) og Sivertsen m.fl. (2015).
OECD (2015) peker også på ujevn kvalitet i norske barnehager. OECD mener det bør være et obligatorisk krav at alle ansatte i barnehagene har relevant utdannelse.
Når det gjelder finansieringen av private barnehager, peker OECD på store forskjeller i hvor mye kommunene bruker på barnehage. OECD mener Norge kan styrke sin styring med sektoren ved å knytte økonomiske ytelser til valgte mål og forenkle finansieringssystemet. OECD peker også på at kommunene står overfor en interessekonflikt ved å ha dobbeltrollen som barnehageeier for halvparten av barnehagene og samtidig være barnehagemyndighet med tilsynsansvar for alle barnehager. OECD mener at kommuner mangler tilstrekkelig kapasitet til at tilsynet bidrar til høyere kvalitet. I perioden fra 2013 til 2020, i en periode der offentlighetens behov for innsyn og kontroll har økt, viser innrapporteringene til BASIL (Utdanningsdirektoratet) at andelen kommuner som ikke har ført tilsyn med private eller kommunale barnehager har økt fra 24 til 53 prosent.
Verdien av gode rammevilkår og strukturell kvalitet er også bekreftet i NOU 2012:1 Til barns beste:
«Både antall barn per voksen og pedagogtetthet er allment akseptert som sentrale faktorer som påvirker kvaliteten i barnehagen (OECD 2001; OECD 2006; European Commission 2004; European Commission 2009). Omsorgs-, leke og læringsmiljøet er de viktigste innsatsfaktorene på barnehagenivå. I dette inngår personalets kompetanse, barnegruppens størrelse og sammensetning, fysiske rammer som barnehagens lokaler og uteareal, utstyr og materiell. Både det fysiske og det psykososiale miljøet er viktig for resultatene i barnehagen. På nasjonalt nivå er finansiering, lover, forskrifter og avtaleverk viktige rammefaktorer, og på kommunalt nivå er godkjenning, finansiering og tilsyn vesentlige faktorer.»
Videreutvikle – ikke rasere – barnehageforliket
Fremtidens finansiering av private barnehager må videreutvikle, ikke rasere, en av tidenes mest vellykkede velferdsreformer; Barnehageforliket fra 2003.
Før barnehageforliket var det så sent som i år 2000 stor knapphet på barnehageplasser. Bare seks av ti barn mellom ett og fem år hadde plass. Mange foreldre måtte sende sine aller kjæreste til en dagmamma, et tilbud fjernt fra de krav og forventninger en har til kvalitet og innhold i dagens barnehager. De foreldrene som var så heldige å få plass i barnehage før utbyggingen virkelig skjøt fart, måtte i noen tilfeller betale en så høy pris at det nesten ikke lønnet seg å velge å være i jobb.
I sum bidro samarbeidet mellom det offentlige og private eiere til at private barnehager sto for nesten to av tre nye plasser i de viktigste utbyggingsårene.
Avgjørende premisser for full barnehagedekning var lovfestet rett til barnehageplass, maksimalpris på foreldrebetaling, og likebehandling av kommunale og private barnehager. For de private barnehagene var premisset om at de skulle behandles likeverdig med kommunale barnehager helt avgjørende for å sikre barnehageplasser nok til alle.
Siden 2011 har ni av ti barn mellom ett og fem år fått ta del i fellesskapet i barnehagen. I alderen 3-5 år er dekningen 97 prosent. Omgitt av høyt kvalifiserte og omsorgsfulle ansatte, har barna fått leke, lære og utvikle sosial kompetanse i dette første steget av utdanningsløpet.
Barnehagens overgang fra selektivt til universelt velferdsgode har lagt til rette for økt yrkesdeltakelse blant kvinner og til økt likestilling. Den store utbyggingen av barnehageplasser skapte flere arbeidsplasser i en kvinnedominert sektor. Tilretteleggingen for private eiere som kom gjennom barnehageforliket, la også til rette for at kvinner – i større grad enn i arbeidslivet for øvrig – begynte å etablere, drive og utvikle sine egne virksomheter. I 2015 sto fortsatt kvinner for 75 prosent av eierandelene i enkeltstående barnehager.
Private barnehager har også på andre områder bidratt til merverdi utover full barnehagedekning og økt yrkesdeltakelse, blant annet:
- Barnehagene er den delen av det allmenne utdanningsløpet med høyest innslag av private og høyest tilfredshet. Mer enn ni av ti norske foreldre er «svært fornøyd» eller «ganske fornøyd» med barnehagen sin. Alle kjente undersøkelser av foreldretilfredshet i perioden 2009-2020 viser at foreldre med barn i private barnehager er litt mer fornøyde med barnehagen enn foreldre med barn i kommunale barnehager.
- Tall fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) viser at det legemeldte sykefraværet har vært systematisk lavere i private enn i offentlige barnehager siden 3. kvartal 2012.
- Både kommunale og private barnehager oppfyller i gjennomsnitt pedagog- og bemanningsnormene for barnehagene. Per 15. desember 2020 hadde 99 prosent av alle barnehager oppfylt bemanningsnormen.
- Mer enn 95 prosent av de ansatte i private barnehager er omfattet av en tariffavtale som gir dem konkurransedyktige lønns- og pensjonsvilkår sammenlignet med ansatte i kommunale barnehager.
- 97 prosent av de ansatte i barnehagesektoren er fornøyde med jobben sin, viser en rapport fra OECD. Alle typer private barnehager scorer minst like godt som kommunale barnehager.
- Den samme rapporten viser at ansatte i private barnehager jobber mer med noen av dimensjonene knyttet til prosesskvalitet enn ansatte i offentlige barnehager, blant annet når det gjelder å legge til rette for sosioemosjonell utvikling og ved å legge til rette for foreldre/foresattes involvering.
- Private barnehager bidrar med et stort mangfold av tilbud. Tre av fire profilbarnehager er private. Dette gir foreldrene mulighet til å velge friluftsbarnehage, tros- og livssynsbarnehage, idrettsbarnehage, gårdsbarnehage, kulturbarnehage eller en annen profil som passer akkurat deres barn og deres familie. Det store mangfoldet gir også ansatte flere muligheter i valg av arbeidsplass.
Betydningen av likebehandling
I fremtidens finansiering av barnehagesektoren er økonomisk likeverdig behandling avgjørende for å utvikle kvaliteten og bevare mangfoldet.
Økonomisk likeverdig behandling er også avgjørende for å realisere Stortingets ambisjoner og mål for alle barn i alle barnehager. Barnekonvensjonen forplikter dessuten staten til å ta hensyn til barnas beste, og staten har et ansvar for at ingen barn diskrimineres.
Likebehandling er ikke bare en praktisk innretning for å sikre nødvendig og forutsigbar finansiering, men også et spørsmål om rettigheter. For det første barnas rett til å bli likebehandlet, for det andre retten foreldre og foresatte skal ha til å velge blant et mangfold av tilbud.
Det er en utbredt misoppfatning at det er likebehandling i dagens finansiering av barnehagene. Både Telemarksforsking og Agenda Kaupang har dokumentert at det offentlige betaler mer for en oppholdstime i en kommunal barnehage sammenlignet med i en privat.
Telemarksforskning (2020) viser at kostnaden per plass var 9,8 prosent lavere i private barnehager enn i kommunale barnehager i 2018. Denne forskjellen har etter all sannsynlighet økt etter innføringen av bemanningsnormen, som barnehagene hadde frist til 1. august 2019 med å innfri.
PBL utfører, som det eneste miljøet i Norge, årlige tilskuddskontroller i om lag 200 kommuner. Kontrollene viser forskjeller i tilskudd på over 100.000 kroner per barn under tre år, fra kommunen med høyest tilskudd til kommunen med lavest tilskudd. For en barnehage av gjennomsnittlig størrelse betyr en slik forskjell i tilskuddssatsene en inntektsforskjell på over fire millioner kroner i året.
Tilsvarende vil en forskjell i tilskudd per barn (0-2 år) på 20.000 eller 40.000 kroner bety henholdsvis over 350.000 og over 700.000 kroner i inntektsforskjell mellom to ellers like barnehager. Dette er betydelige forskjeller i en sektor med gjennomsnittlig resultatmargin på 2,2 prosent/gjennomsnittlig årsresultat på 207.000 kroner (2019), og med like krav til kvalitet og innhold.
Mekanismene i kvalitets- og mangfoldmodellen
Mekanismene i kvalitets- og mangfoldsmodellen gir jevnere kvalitet, jevnere finansiering og jevnere marginer. Forenkling, forutsigbarhet, rettferdighet og etterprøvbarhet er viktige kriterier for en god tilskuddsmodell.
Dagens finansiering av private barnehager bygger på en modell som er ressurskrevende og komplisert å håndtere for kommunene. Finansieringsmodellen skaper store forskjeller og stor uforutsigbarhet i rammevilkårene til barnehagene.
Dagens system gir kommunene store insentiver til innsparinger og få insentiver til å satse på kvalitet. Og dagens finansiering truer mangfoldet. Små, enkeltstående barnehager er spesielt sårbare. Flere rapporter peker på ujevn kvalitet og dårligere kvalitet enn forventet i norske barnehager. Finansieringen er også svært ujevn, noe som bidrar til høyere lønnsomhet hos private barnehager i noen kommuner og lite bærekraftig økonomi hos private barnehager i andre kommuner.
Telemarksforsking har blant annet dokumentert at «tilskuddsnivået i den enkelte kommune har en klar betydning for hvor store overskudd de ulike private barnehagene får». Et helt sentralt element i kvalitets- og mangfoldsmodellen er et grunntilskudd som setter alle barnehager i stand til å innfri nasjonale krav, blant annet kravene til pedagog- og bemanningstetthet.
Det nye grunntilskuddet skal være basert på, men ikke identisk med, kommunale kostnader til kommunale barnehager i alle kommuner.
Telemarksforsking har siden etableringen av dagens finansieringsmodell beregnet årlige nasjonale satser til drift. For å beregne kostnader til drift i kommunale barnehager, tas det utgangspunkt i korrigerte brutto driftsutgifter på funksjon 201 Førskole og 221 Førskolelokaler og skyss. Deretter korrigeres det for følgende forhold:
- Kapitalkostnader
- Pensjon
- Åpne barnehager
- Barnehagemyndighet og felleskostnader
- Lærlinger
- Administrasjon
- Foreldrebetaling og kostpenger
Brutto korrigerte driftsutgifter fordeles deretter på antall små og store barn i kommunale barnehager. Resultatet blir én sats for små barn og én sats for store barn.
Disse satsene benyttes i dag for finansiering av private barnehager i kommuner som ikke har kommunale barnehager.
PBL erfarer at observerte satser, i alle kommuner, i gjennomsnitt er noe lavere enn Telemarkforsknings beregninger av nasjonale satser. Dette tyder på at det korrigeres mer lokalt enn Telemarksforskning tar høyde for i makro. Dermed kan det være en mulighet å se nærmere på korrigeringene som gjøres i makro for å gjenspeile faktiske uttrekk for overnevnte kostnader.
Fordelen med metodikken er at man benytter et anerkjent og kvalitetssikret datagrunnlag i makro, der de ekstreme forskjellene i observerte tilskuddsnivå jevnes ut. Dette bidrar til et mer rettferdig og forutsigbart system for de private barnehagene.
Kvalitets- og mangfoldsmodellen bygger på de samme prinsippene som Telemarksforskning bruker for beregning av tilskuddssatser til store og små barn i kommuner uten kommunale barnehager, men i modellen justeres det for lokale forhold. En forenklet modell med lokale justeringer er enkel å etterprøve og vil bidra til mer forutsigbare tilskuddsnivåer for private barnehager. Det blir også enkelt for kommunene å dokumentere lokale justeringer, og enkelt for tilskuddsmottakere, og andre, å kontrollere at beregningene er riktig.
For kommunene vil dette bidra til forenkling, noe mange av dem har etterspurt. Det vil også bidra til effektivisering, økte muligheter for lokal styring, og bedre samarbeidsklima mellom kommuner og private barnehager.
For kommunene og samfunnet for øvrig vil mekanismene i kvalitets- og mangfoldsmodellen samlet bidra til moderate driftsmarginer, men likevel i større grad enn dagens system legge til rette for forutsigbar og bærekraftig økonomi for alle typer private barnehager.