Private barnehager må sikres likeverdig finansiering av likeverdige pensjonsordninger

Ettersom private barnehager i all hovedsak er offentlig finansierte, er det et rimelig prinsipp at ansatte i barnehager skal ha like gode lønns- og pensjonsvilkår uavhengig av om de jobber i kommunale eller private barnehager.

Over tid har også minst 95 prosent av årsverkene i private barnehager blitt utført av ansatte som er omfattet av en tariffavtale, fremforhandlet og anbefalt av de ansattes fagforeninger, som også inneholder avtale om tjenestepensjon.

Sparingen til alderspensjon ligger i de fleste av disse avtalen på det øverste tillatte nivå, i henhold til lov om innskuddspensjon. En del eldre ansatte er omfattet av lukkede ytelsespensjonsordninger som i hovedsak ligner på den lukkede offentlige ytelsespensjonen.

I Hurdalsplattformen har regjeringen gitt uttrykk for at man ønsker å «innføre krav om at ansatte i private barnehager skal ha lønns- og arbeidsvilkår på linje med ansatte i offentlige barnehager.»

Også i den nylig inngåtte barnehageavtalen mellom regjeringspartiene og Høyre, Venstre og KrF, er likeverdige pensjonsvilkår trukket frem som et viktig prinsipp:

«Partiene er enige om at innretning av tilskudd til pensjon skal være del av lovforslaget som legges fram for Stortinget. Forslaget som legges fram må være godt forankret hos partene for å legge til rette for godt samarbeid om beregning av tilskudd og lavere konfliktnivå rundt tilskudd til pensjon.

Partiene ber Kunnskapsdepartementet ha dialog med PBL, KS og de ansattes organisasjoner om grunnlaget bak modellene mens disse er på høring.

Med dette som mål arbeides det videre med innretning av forslag om pensjonstilskudd, med intensjon om å legge til rette for at ansatte i private barnehager skal kunne ha likeverdige pensjonsvilkår som ansatte i kommunale barnehager.»

Kommunale barnehager rapporterte i 2021, 2022 og 2023 en brutto pensjonskostnad på henholdsvis cirka 21, 22 og 28 prosent av lønnsgrunnlaget.

Selv om tilskuddene til private barnehager bygger på kostnadene i kommunale barnehager, blir de ikke likebehandlet krone for krone. Blant annet blir pensjonskostnadene i kommunale barnehager trukket ut av tilskuddsgrunnlaget og erstattet med et pensjonspåslag.

Før ordningen med pensjonspåslag ble innført, skrev Kunnskapsdepartementet at det er «viktig at graden av overkompensasjon knyttet til pensjonsutgiftene sees i sammenheng med underkompensasjon knyttet til kapitaltilskuddet.»

Frem til 2022 fikk private barnehager et pensjonspåslag i driftstilskuddet på 13 prosent av lønnsgrunnlaget i de kommunale barnehagene i hjemkommunen.

Dette pensjonspåslaget dekket de reelle pensjonsutgiftene til noe over 90 prosent av de private barnehagene.

For å ha et pensjonstilskudd som mer harmonerte med gjennomsnittet av pensjonsutgifter i sektoren, vedtok Stortinget før jul 2021 å redusere denne sjablongen til ti prosent.

Kuttet i pensjonspåslaget ble gjort uten å samtidig analysere treffsikkerheten i tilskuddssystemet som helhet.

Samtidig som pensjonspåslaget ble satt ned fra 13 til 10 prosent, ble forskriften justert slik at barnehager med høyere pensjonsutgifter enn pensjonspåslag kunne få det resterende dekket etter søknad, uavhengig av om avviket mellom pensjonstilskudd og pensjonsutgifter var «vesentlig» eller ikke.

Retten til å få pensjonsutgifter dekket etter søknad er oppad begrenset til pensjonsutgiftene per årsverk i de kommunale barnehagene i hjemkommunen. Dette «taket» vil bli lavere i de årene kommunen betaler deler av sine egne pensjonsutgifter med midler fra eget premiefond.

Retten til å få pensjonsutgifter dekket etter søknad, avhenger dessuten av om barnehagens pensjonsavtale er tegnet før eller etter 1. januar 2019.

På grunnlag av denne ordlyden, er det reist tvil om det største tariffområdet i den private delen av barnehagesektoren overhodet er omfattet av søknadsordningen.

PBL tegnet en pensjonsavtale med fagforeningene i sektoren allerede i 1997. Men denne er senere reforhandlet – senest i august 2019 – blant annet på grunn av endringer i Folketrygden.

På grunnlag av skjæringsdatoen 1. januar 2019 avslår en rekke kommuner søknader fra PBL-barnehager om dekning av høye pensjonsutgifter.

PBL og tre medlemsbarnehager fikk i mars 2024 medhold i Oslo tingrett i et søksmål med dette som tema. Tingretten er tydelig på at bruken av skjæringsdato er i strid med det lovfestede likebehandlingsprinsippet, fordi de gjør private barnehager «dårligere økonomisk stilt enn kommunale barnehager i tilsvarende situasjon».

Staten har imidlertid anket dommen, og det kan ta lang tid før den kommer opp til ny behandling i rettssystemet.

Endringen i sjablongen og utfordringene med søknadsordningen har ført til at langt flere private barnehager enn før ikke får dekket sine reelle pensjonsutgifter. I 2024 har syv av ti barnehager i PBLs tariffområde høyere pensjonsutgifter enn pensjonspåslag. Basert på dette anslår PBL en netto underfinansiering av pensjon til PBLs samlede medlemsmasse i 2024 på mer enn 170 millioner kroner.

Ettersom kommunale barnehager alltid får dekket sine pensjonsutgifter, kan en slik underfinansiering av pensjon i private barnehager vanskelig ses på som noe annet enn forskjellsbehandling.

Kunnskapsdepartementet har på bakgrunn av Stortingets nye barnehageavtale sendt ut flere forslag om lovendringer på høring.

Blant annet er det sendt ut to alternative modeller for finansiering av pensjon for private barnehager.

Alternativ 1: Pensjonstilskuddet skal etter dette forslaget beregnes ved å gange antall årsverk i barnehagen med gjennomsnittlig, vektet lønn per årsverk i den enkelte barnehage, en prosentsats basert på pensjonsvilkårene til den enkelte barnehage og lokal arbeidsgiveravgift.

Et begrenset antall mulige prosentsatser, for eksempel rundt 3-5 mulige satser, skal fastsettes i nasjonal forskrift, og kommunen må innplassere den enkelte barnehage på den satsen som passer best.

Disse satsene skal ifølge departementet samlet sett bidra til å sikre at den enkelte barnehage i gjennomsnitt over noen år får dekket sine faktiske pensjonskostnader.

Alternativ 2: Dagens sjablong på ti prosent videreføres, men med en lavere prosentsats for barnehager uten tariffavtale.

I tillegg foreslås det endringer i søknadsordningen: Tilskudd til pensjon må være lavere enn utgifter til pensjon samlet for tre år for at barnehagen skal kunne søke. Det skal være en tydelig presisering av hvilke pensjonsprodukter man kan få dekket utgifter til.  og en vurdering av om avskjæringstidspunktet (datogrense for nye avtaler) samtidig bør fjernes.

Departementet foreslår at taket settes til 12 prosent av kommunens lønnsutgifter.

Sammenlignet med svært mange andre typer virksomheter, har private barnehager høye pensjonsutgifter.

Utgangspunktet er at ordningene skal gi konkurransedyktige ordninger i en sektor der ellers den offentlige tjenestepensjonen dominerer. I gjennomsnitt har kommunale barnehager har de siste årene rapportert pensjonskostnader på over 20 prosent.

Det store flertallet av private barnehager har hybridordninger som tjenestepensjon. Dette er pensjonsordninger som henter elementer både fra innskuddspensjon (individuell sparing til alderspensjon hvert år du er i jobb) og ytelsespensjon (livsvarige ytelser).

Dette gjør kostnadsbildet i hybridordninger vesentlig forskjellig fra rene innskuddsordninger. Blant annet har «risikoen» for høy levealder en pris, både ved at summen av utbetalinger kan bli høyere enn det som er betalt inn i form av sparing, og ved at slike ordninger krever mer administrasjon enn enklere, tidsbegrensede ordninger med utbetaling over ti eller 15 år.

Ettersom kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn, vil en livsvarig og kjønnsnøytral innskuddsbasert tjenestepensjon dessuten innebære at det hvert år spares litt mer til kvinnelige enn mannlige ansatte. I PBL Barnehagepensjon er det avtalt 7 prosent sparing for menn og 8,07 prosent sparing for kvinner.

Og ettersom om lag 87 prosent av de ansatte i private barnehager er kvinner, vil «normal» sparing være nærmere åtte enn syv prosent.

Pensjonsavtalene inneholder dessuten forsikringsordninger, med blant annet uførepensjonsordning og rettigheter for etterlatte barn og ektefelle/samboer.

I tillegg kommer kostnader til AFP.

Ulike tariffområder innenfor den private delen av barnehagesektoren har pensjonsordninger med relativt like ytelser, men relativt ulike kostnader.

Men også innenfor ett og samme tariffområde er variasjonene betydelige. Som diagrammet under viser, er det i PBL-området barnehager som et år har pensjonspremie på mindre enn 8 prosent – og andre barnehager som har pensjonspremie på mer enn 20 prosent (når de ansattes andel er trukket fra bruttopremien).

Pensjonsutgiftene varierer fra barnehage til barnehage – og fra år til år. Dette kommer i hovedsak av variasjoner i ansattgruppen, for eksempel ansiennitet og andel (eldre) ansatte som er omfattet av den lukkede ytelsespensjonsordningen.

Hvis vi ser på spredningen blant PBLs medlemmer, så har vi følgende oversikt som er knyttet til kostnadsnivået i 2022.

Tallene i tabellen er nettotall, fratrukket ansatt-trekk.  

Som tidligere vist, har de økonomiske marginene i barnehagesektoren de siste årene blitt vesentlig lavere. I 2022 hadde barnehagene i gjennomsnitt et årsresultat på 0,1 prosent (median 0,6 prosent). 45 prosent av alle ordinære private barnehager hadde negativt årsresultat.

Svært mange barnehager rapporterer at de etter flere år med underskudd har måttet bruke opp det aller meste av oppsparte midler fra tidligere år med gjennomsnittlig høyere driftsmarginer.

Den økonomiske utviklingen i sektoren, som følge av kutt i tilskuddsordningen, har svekket forutsetningene barnehagene har for god og sunn drift dersom de ikke får dekket alle sine pensjonsutgifter hvert år.

Dermed har Stortinget selv presset frem behovet for en velfungerende søknadsordning som omfatter alle barnehager.

De alternative modellene som Kunnskapsdepartementet har lagt ut på høring, har det til felles at de undervurderer de faktiske forskjellene i pensjonsutgifter i private barnehager.

Denne måten å finansiere pensjon på, vil derfor ikke gi private barnehager nødvendig forutsigbarhet til å opprettholde pensjonsavtaler som er likeverdige med det som ansatte i kommunale barnehager har.

Derfor er de også lite egnet til å oppnå målsettingen i barnehageavtalen der det heter:

«Partiene er enige om at forslaget skal legge til rette for god barnehagedrift, at private barnehager skal ha forutsigbare rammevilkår og en sunn og bærekraftig økonomi.  Partiene er enige om at prinsippet om likebehandling av kommunale og private barnehager skal ivaretas i loven.»

De to modellene som er lagt ut på høring, behandler hver barnehage som omtrent gjennomsnittlig. Og i den grad modellene anerkjenner variasjon i pensjonskostnader i private barnehager, blir disse variasjonene kraftig undervurdert.

Med dette som bakteppe, vil veldig mange barnehager ikke ha likviditet til å kunne håndtere et regime der underfinansieringen av pensjon skal vurderes i et gjennomsnitt over tre år.

En øvre grense på 12 prosent – altså under halvparten av de gjennomsnittlige pensjonsutgiftene i kommunale barnehager – vil likeledes tvinge barnehager til å reforhandle pensjonsavtaler slik at de bedre harmonerer med finansieringen.

Det er ventet at innføring av ny AFP i PBLs tariffområde – med likeverdige ytelser som ny AFP i offentlig sektor – vil føre til økte pensjonsutgifter samlet sett.

Begge modellene vil utfordre private barnehagers evne til å tilby likeverdige pensjonsavtaler. Det kan vanskelig være intensjonen til stortingsflertallet som står bak barnehageavtalen.

KS og PBL har i forbindelse med forhandlingene på Stortinget om barnehageavtalen, levert et felles innspill om viktige prinsipper som bør ligge til grunn for finansiering av pensjon i private barnehager.

Beklageligvis har Kunnskapsdepartementet ikke sendt modellen som PBL og KS sammen har foreslått for beregning av pensjonstilskudd, ut på høring sammen med departementets egne alternativer. En høring som også inkluderte prinsippene som organisasjonene til kommunsektoren og flertallet av de private barnehagene vektlegger, ville gitt høringsinstansene et bedre utgangspunkt for å si sin mening.

I innspillet fra KS og PBL heter det:

«KS og PBL ber om at det i arbeidet med tilskudd til pensjon vurderes en videreføring av nasjonal sjablong for pensjonstilskudd. Målet er å sikre likeverdig behandling av pensjonskostnader i private og kommunale barnehager, slik at pensjonskostnadene for de private dekkes oppad begrenset til tilsvarende kommunale kostnader.

KS og PBL er enige om at det i tillegg er viktig å få på plass en fungerende ordning for tilskudd til pensjonskostnader ut over det som dekkes av sjablong.

KS og PBL ber om at en fremtidig søknadsordning blir mer forutsigbar for kommunen og private barnehager. Bruk av kommunale premiefond bør ikke medføre reduserte muligheter for at private aktører får dekket sine pensjonskostnader. Tilsvarende bør det vurderes om private barnehager som ikke leverer ytelser i henhold til bransjestandard, skal få reduksjon i tilskudd.

Vurderingen bør inkludere om det er behov for ytterligere krav til dokumentasjon, med tilhørende mulighet for mer automatisert søknadsbehandling.

Enkeltbarnehager kan ha ekstraordinært høye kostnader. Dette vil gjelde et fåtall barnehager som har pådratt seg pensjonsforpliktelser, ofte etter krav fra kommuner, som har kostnadskomponenter som utbetales livsvarig, også etter at arbeidstaker har sluttet.

Forbedring av reglene kan skje ved justering av gjeldende forskrifter. KS og PBL er enige om at det må gjøres endringer i forskriftens merknader rundt premiefondsbruk. Premiefond har begrenset relevans etter at kommunal pensjonsutgift i 2016 ble tatt ut av kommunenes satsberegninger.

Private barnehager er dermed ikke blitt kompensert med høye driftstilskudd de årene kommunene har regnskapsført høye kommunale pensjonsutgifter. Premiefondsbruk skal derfor heller ikke komme til fratrekk når det kommunale taket (kommunal pensjonsutgift per årsverk) defineres.»